美国与《联合国海洋法公约》
2016/06/15
 

一、美国拒绝签署《联合国海洋法公约》  

  美国带着保护其三个优先利益的目的参加第三次海洋法大会:首先是保证其航行、飞越自由,以对抗二战后许多国家扩张的大趋势;第二,保护渔业资源;第三,控制美国大陆架上蕴藏的油气资源。到谈判的后期,尤其是里根政府时期,美国将深海海底矿物的勘探、开采视为重要的利益。美国尤其反对发展中国家倡导的对海底矿物开采进行集中控制的机制,因为在这种机制中美国的海洋开发技术和资金实力优势并无体现,所以美国倡导海底开发的自由市场、自由企业机制,抵制分享技术和利润的要求。  

  1982年《海洋法公约》向所有国家开放签署时,时任美国总统里根于19827月宣布美国不会签署公约,原因在于公约有关海底开发的规定与工业化国家的利益不符。1983310日里根在“海洋政策的总统声明”提出了美国对公约的态度以及一般性的海洋政策:  

  首先,美国接受诸如航行、飞越方面的规定,承认其他国家在美国沿海水域中的权利,只要其他沿海国家承认美国的权利和自由。  

  第二,美国在全球范围内主张并行使其航行、飞越权利和自由。美国不会默许其他国家旨在限制国际社会在航行和飞越有关对公海的其利用方面的权利和自由的单方行为。  

  第三,在美国200海里的专属经济区内,美国对生物和非生物资源行使主权权利,其他国家仍然享有与资源无关的公海权利和自由。美国不主张对其中的海洋科学研究行使管辖权,但美国承认其他国家对在各自的专属经济区内的海洋科研享有管辖权。  

  里根声明表现了美国根据其对利益的判断而对公约规定的选择性接受,与公约的“一揽子交易”精神背道而驰。此后相当长一段时间内,乃至今日,里根声明一直是美国海洋政策的基础。里根声明也预示这美国打算在公约之外维护其国家利益、影响塑造海洋秩序的意图。  

二、美国国内关于《公约》与美国国家利益的大辩论  

  1994年《海洋法公约》及《<海洋法公约>第十一部分执行协定》生效后,克林顿政府开始推动美国加入公约,这激发了美国国内各界对公约是否符合美国利益的大辩论。争论围绕着两个方面的问题:第一,公约是否会限制美国海军的行动自由、从而损害其海军战略、战术行动;第二,在联合国框架内建立的有关海底开发和争端解决机构,是否会危及美国的主权。  

  1美国行政部门支持加入《海洋法公约》。自从《<海洋法公约>第十一部分执行协定》对海底开发制度进行调整后,美国政府行政部门开始以积极的态度看待公约。例如克林顿政府认为《<海洋法公约>第十一部分执行协定》所规定的“管理局”的决策结构保护了美国利益,尤其是“理事会”确保有美国的席位、一致同意的决策原则,另一方面还取消了关于强制转让技术的规定。无论是共和党的布什政府还是民主党的奥巴马政府都一再推动参议院考虑美国加入公约。美国担心一直游离于公约之外就无法影响公约的实施、发展,而且妨碍美国利用公约规定的程序。  

  2美国国内舆论高度分化。支持者有之(军方总体支持),而批评公约的也大有人在。有些反对人士有来自有影响的智库,掌握了相当的话语权。这种情况影响了参议院的投票。  

  3、加入公约在美国参议院受阻。克林顿在1994年就要求参议院同意批准《海洋法公约》,直到2004年、2007年,美国参议院外交关系委员会才分别通过议案,但2004年、2009年参议院都没有投票。目前的状态是2012628日该委员会举行了最后的公开听证会,之后没有任何行动。  

三、美国塑造海洋法律秩序的战略  

  美国主要通过下述三种战略来倡导和维护对其有利的海洋法律秩序。第一是主张《海洋法公约》的许多规定属于习惯国际法,即使美国不是公约当事方,美国根据这些规则也享有相关权利。第二,美国通过“航行自由计划(Freedom of Navigation Program)”的国家实践来强化自己的海洋政策、海洋主张,尤其是涉及“航行/飞越自由”的权利。第三,为了追求反恐、防止大规模杀伤性武器扩散领域中的国家利益,美国通过一系列双边性质的“防扩散安全倡议船舶登临协议”,获得了对公海上悬挂其他国家旗帜的船舶的管辖权,试图突破船旗国管辖的习惯国际法规则的约束。  

四、 “航行自由计划”与美国的军事活动  

  公约并不规范海上军事活动(military activities),但美国以在他国专属经济区内军事活动是否受限制为标准来检验海洋法中的航行/飞跃自由。对其他国家在沿海国专属经济区享有的权利和自由,美国一直持一种宽泛的解释,而且使用了“国际水域”(international waters)这个用法来统称公海、专属经济区和毗连区。 “国际水域”只是美国的一种用法,《海洋法公约》中并没有“国际水域”这样的概念。美国把专属经济区定位于“国际水域”,进而主张专属经济区内所有与资源无关的公海活动都不应受到限制,这些活动包括特种部队部署、飞行活动、军事演习、通讯与空间活动、情报收集和侦查活动、海洋数据收集、武器测试。  

五、美国行为中的海军战略因素  

  美国将《海洋法公约》中一些规则作为习惯国际法,这为美国提供一种享有海洋利益的法律基础,其中最为重要的是“航行自由”,而美国“航行自由计划”的国家实践则反过来又可以强化美国的习惯法主张。所有这一切的目的在于发挥其海军优势,确保其军事部署不受其它国家的约束,至少将这种约束降低到最低限度。  

  “海洋自由”对美国为何重要?从历史上的海权国家的战略意图来看,海洋自由并不仅仅是海上交通和贸易自由,它还意味着自由地为海战选择战场。这可以解释美国的立场。  

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