外交部领事司司长黄屏谈“中国领事保护工作”
2012/01/16

  [嘉宾访谈]:1月16日15:00,外交部领事司司长黄屏做客强国论坛,以中国领事保护工作为题与网友进行在线交流,欢迎参与。

  [主持人]:各位网友大家好,欢迎收看人民网强国论坛特别节目,我是主持人张庆成,外交部众多司局中有一个特别重要的司,就是领事司,领事司到底负责什么工作呢?中国领事工作还有哪些是我们需要知道的。为解开这些答案,我们很荣幸请到了外交部领事司司长黄屏先生作客强国论坛,我们共同聊聊中国领事保护工作的内容,欢迎您黄司长。

  [黄屏]:谢谢主持人,各位网友大家好,很高兴能够在人民网和大家见面。

  [主持人]:很多人形容说领事保护把神秘外交掀开了一角,在访谈开始请您介绍一下领事司都负责什么工作。中国领事保护工作到底是保护谁呢?

  [黄屏]:领事工作是外交工作的一个重要组成部分,它跟整体外交工作有很多共性,也有自己的特性。具体来说,领事工作和老百姓的日子联系非常紧密,只要出国首先要办护照,办护照后,大多数情况下还要办签证,办了签证走出国门,在国外开展活动无论是留学还是做生意等等,都有很多文件需要公证和认证。在当地居留的话,拿了当地绿卡就变成了华侨,加入了别国的国籍就变成了华人,华侨华人的证件工作都是领事工作的组成部分。

  当你在国外作为中国国民碰到麻烦,你的合法权益受到侵害,中国政府会对你实施领事保护,这也是我们工作的重要组成部分,这仅仅是一面。另外一面,外国人到中国来首先要办签证,这是领事司负责的。他到中国来在学习、生活方便碰到麻烦,及一些社会案件也是我们负责的事情。中外领事关系不断发展,无论我们在其他国家设立领馆还是外国在中国设领馆,领事关系的发展也都是领事司负责的事情。领事司负责的事情面非常宽,其中很大一部分和老百姓联系非常紧密。今天我要讲的是中国领事保护工作。

  [黄屏]:领事保护工作是指只要你是中国人,不管是自然人还是法人,在海外你的合法权益受到侵害或者遭遇什么不测,我们会对你实施领事保护。我们用一句话概括,领事保护是保护在境外的中国公民,包括法人的合法权益。当然保护是依法的保护,是依据中国的法律与当事国的法律,还有很多我们加入的国际公约、双边条约等来保护海外华人的合法权益。所以,领事保护的概念不是领事保护自己,而是领事在代表政府行使保护中国公民和法人权益的行为。

  [主持人]:我们注意到随着我国经济发展越来越快,中国企业和公民“走出去”越来越多,然而不幸的是在这个月初意大利华侨一家三口遇难,可见这些不幸的事件经常会发生在中国人身上。请问司长,您如何看待中国公民的海外安全问题。

  [黄屏]:现在海外安全问题越来越多元,一般分为传统和非传统两种。传统安全就是一些国家政局动荡,这些可能导致武装冲突甚至是战争经常发生,对海外公民或者企业发展带来一些威胁。最近这几年非传统安全因素发展的更加迅猛,比如当前经济危机的后续影响,由于经济危机很多国家经济发展比较慢,收紧了很多政策,客观上对中国公民生存发展环境形成某种程度的挤压。非传统安全的因素还有海盗、恐怖主义袭击越来越多,这几年处理过不少中国公民在海外被绑架的案件,中国船员被海盗袭击的事件,现在比以前多很多。另外,还有疾病造成的问题,比如说甲流,几年前发生的H5N1流感,还有很多自然灾害,比如海地的地震、智利的地震,还有海啸、大风,日本的地震引发的海啸再加上核辐射,这些复合型的灾难爆发,都会影响到我们公民海外的生存和发展。所以,现在中国在海外公民和企业碰到的危险和麻烦是多元化的,所以说我们领事保护面临很大的挑战。

  你刚才说的意大利一家三口遇袭的案件,我们一年处理各种各样的领事案件大概三万多起。所以,中国公民走出去的时候一定要知道海外是有危险的,应该采取相应的防范措施去规避风险,避免给自己损失。

  [主持人]:刚刚过去的2011年部分国家和地区并不太平,我国先后从埃及、利比亚、日本等国撤离五万同胞。利比亚大撤离堪称国家行动,干得漂亮。当时人民网也做了一些节目,这成了历史以后,是光荣的回忆,我知道你曾经参与这些行动,作为历史的亲历者,你认为这些撤离的成功关键在哪儿?

  [黄屏]:过去一年,我们叫做另外一个“撤侨年”,撤离在海外碰到麻烦的中国公民。年初连续发生了我们在埃及、利比亚和日本中国公民碰到麻烦,于是我们在党中央的正确领导下,全国联动,我们撤出了47000多人,将近50000人。这些行动之所以能够成功,有几大因素:

  第一条,有坚强的政治保障。中央是执政为民、以人为本的,要用国家力量保护我们的老百姓,保护老百姓是要花钱的,我们采取国家行动,举国家之力来救助、援助我们在海外碰到麻烦的中国公民,老百姓是支持的,所以利比亚的行动、埃及的行动,包括日本的行动,老百姓都是说好的。从中央领导人到老百姓有共同意愿,要举国家之力保护我们在海外的国民。

  第二条,光有很好的意愿没有实力是不行的。我们改革开放30年,中国奠定了非常好的经济基础,这给我们提供了强有力的保障。利比亚的撤离,我们调动了128架次的飞机,租了5艘货轮,动用了20多架次军机,陆地上的车辆上千班次,所有这一切在十几天内,基本是海陆空联动,这么大规模的行动是要花钱的,没有这个实力根本做不了,还是改革开放30年的发展给我们奠定了很好的经济实力。

  第三条,光有实力还不行,我们并不是世界上最富的,更重要的一点,就是制度保障,是社会主义集中力量办大事的制度。张德江成立了总指挥部作为总指挥,各大部委、地方、企业、各使领馆联动,所以说制度优势是很大的保障。

  第四条,外援的优势。中国的和平外交政策,这么多年一直坚持着独立自主和平外交政策,赢得了满天下的朋友,我们在利比亚撤侨过程中和驻40多个国家的使领馆打交道,满天的飞机,飞到很多国家的领空,连续十几天的撤离过程中,他们毫无怨言的帮助我们办手续,我们是海陆空几路的撤离,无论是最后军舰过苏伊士运河,无论是民众前往希腊的克里特岛,还有突尼斯的杰尔巴岛,无论是在苏丹喀土穆军机的起降,等等,我们都得到了相关国家大力、无私的援助。所以,我们的独立自主和平外交政策为我们赢得了满天下的朋友,为我们奠定了外援的保障。

  第五条,我们有很好的机制保障。经过这么多年,我们有境外中国公民安全保护的部际联席机制,这个机制在2004年建立,这个机制在这几次大撤离中发挥了非常好的作用,成功地把相关部门紧密联系在一起形成整体,保证了撤离过程的顺畅。

  第六条,我们有一支能打硬仗的队伍。这些事情都要人做,无论是作为外交部领事司,还是相关的部门、地方、企业,包括执行撤离任务的所有人员都是冒着生命危险,在前方、在后方夜以继日地工作,这是一支能打硬仗的队伍。

  这几大保障,我认为一起构成了圆满完成这几次大撤离任务的坚实保障。

  [主持人]:在去年11月22日,外交部举行了预防性领事保护专题吹风会,您也提到了预防是对中国企业、公民最好的保护,什么是预防性领事保护呢?领事司在这些方面都做了哪些工作?

  [黄屏]:刚才说到的打的这几个仗都是应急处置,事情发生了,就必须要妥善处理好。我们有“四位一体”的应急机制,中央、地方、企业、驻外使领馆,这是应急处置机制,但是处理再好,我们每年面临着三万起的案件,绝大多数是事后处理,都是悲剧。但是,损失已经造成了,生命损失了已经不能再回来了。我们如果一直等这些案件的发生,然后再去处理好,这是不够的。我们需要做的更重要的事情是采取上游治理、前期预防。最好的领事保护是减少事情发生,最好不发生。我们分析了这些案子,每年将近三万起的案子,其中相当一部分是可以不发生的,很多是由于公民没有安全防范意识,也不懂采取安全防范措施,导致自己生命财产的损失。所以,无论把应急处置做的多么好,也不如把上游前期的预防工作做的更好。所以,去年一年当中我们着力在预防性领事保护工作里面狠下功夫,推出了九大举措。

  一是抓机制的建设。刚才说的“四位一体”的机制建设,中央层面有了,我们延展到地方。去年在福州还专门召开了会议,让地方有类似的一套处理机制。因为涉及到中国公民的范围很广,如果每个地方都有相应机制,就保证这个地方处理事情快速有效。

  二是抓驻外使领馆,领事保护的任何处理过程中它都要参与的。怎么把工作提前,在事情没有发生的时候使领馆就采取安全防范的措施,比如这里有多少企业、有多少中国人,他们都在哪儿,需要进行登记,需要了解状况、建立联系,还可能需要了解驻在国的机场、港口等相关设施。你的飞机飞过去机场是否够大,能不能落下,如果撤离过程中需要船舶,船舶的吃水深度够不够,这些都要平时了解。要做好紧急情况下我们公民能够安全撤离的措施,要把预案做在前面。另外,还要给中资企业、留学生搞安全防范教育。

  三是下地方。领事保护中心就十几个编制,有20多个人,他们不可能做好全中国那么多中国公民的领事保护工作,现在出国的人太多了,老百姓出去前没有安全防范的概念。我想和大家说,它是有风险的。于是我想调动全国所有的相关部门,大家一起做这件事,把30多个省的外事办公室,把他们调动起来,如果每个省在外办的统筹协调下管好自己的人、把好自己的门,把本省的安全防护教育做好,提升安全防护意识,那么领事保护的案件就会大大减少。所以在地方,我们动员的非常不错,很多外办也参与了我们这项工作。

  四是进企业。现在16000多家企业在海外发展。这些企业走出去之前安全防范意识也不够。我们和企业推出了“不培训、不派出”,企业员工出去之前一定要培训,要有安全考虑,安全成本一定要在企业走出去的整个成本之中。我们和国资委也在合作。

  五是入校园。现在中国留学生将近200万人,有多少针对留学生的安全防范教育?所以我们和教育部留学服务中心合作,每年到30多个学校搞留学生的安全培训。出去之前的培训,包括如何应对出去之后的心理问题产生的麻烦,已经培训了一万多人,但是还是不够的。我希望让所有中国高校都动起来,都把安全防护意识像教给他汉语、教给他英语一样作为常规课程教给所有在校生。

  六是我们建了中国领事服务网。网站的建立非常关键,原来老百姓要出国,要去一个地方,搞不清楚那个地方是什么情况,于是只能搜索,得到的信息肯定是不完整的,有的甚至是过时或者误导。为了给老百姓一站式的服务,提供权威的信息,而且把所有信息集中在一个网上,我们全力打造了中国领事服务网,我们以国别信息为核心,提供静态动态的信息服务,在领事保护方面强调的比较多。我们还提供推送信息的服务,还有微博和分享的功能。这个网相当不错,我们推出第一个月20万的访问量。当然现在还很不完善。

  七是我们还搭建了手机平台,和联通合作,比如你去新西兰,一下飞机就有一个信息,提醒你出行的时候要注意交通安全。

  八是发指南。今年我们编印了新版《中国领事保护指南》、五种少数民族文字版的《中国领事保护指南》和《中国企业海外安全风险防范指南》。免费向社会发放。

  九是用媒体。与相关媒体合作积极开展宣传教育。

  改革开放前的30年,我们全部出国人数加起来28万人,外国人进来的人数也很少,那个时候我们把外国人围起来看,觉得他长得和我们不太一样。据2010年数据,中国公民出去是6000万人,外国人来了差不多5000万人,就是上亿人次的交流,所以领事的工作比以往多了很多,领事保护的事情也是,就是出去的人多了,碰到的风险大了,发生这些案件的比例就越来越多了。在体制机制建设、人员资源配置上,跟不上形势的发展。可以打一个比方,现在中国的领事官所服务的对象,跟西方国家有很大的差距。据我们不完全了解,一个美国的领事官可能服务5000个对象,日本1万多,俄罗斯1.2万人左右,英国人一个人可以服务2.9万人到3万人,中国领事官面临10万到12万,一个人面对这么大的群体服务,可以凸显在人力资源上的滞后。但是,中国有做好领事保护工作的优越条件,这跟很多国家又不一样,如果光看数字,怎么想象我们可以完成埃及、利比亚、日本的这么大的行动,那是不可能的。所以,在我们看到这个挑战的同时,我们也有很大的发展机遇,这种机遇就是我们刚才说的有那么几条中国独特的保障,包括共同的实力、外交、国家体制,以及运行的机制,包括干部队伍,这都为我们做好新形势下的领事工作,特别是领事保护工作奠定了很好的基础。所以,我们看见这么一种差距,但是整个盘面上的事情也不完全是以人的数量来看的,我们觉得总体是机遇和挑战并存,机遇是大于挑战的,我们还是很有信心做好现在的领事保护工作。

  [主持人]:我们作为普通老百姓也有信心。

  [黄屏]:我们希望更多老百姓关注我们的工作,如果给我们更多的人力、物力支持,我想做起工作来底气还是很足的。为什么这么说?中国还是继续在发展,高速的发展,出境的老百姓还会越来越多,我们企业“走出去”的步伐还是越来越大。

  [主持人]:我们看看网友们有什么问题。问题比较多,请黄司长酌情回答。外交小灵通转来一名网友的提问,现在有很多新渠道比如说网络、微博,是否会考虑开通外交部领事保护中心的官方微博。

  [黄屏]:新技术的使用是我们面临的新挑战,现在的领事保护工作比任何时候都不好做。因为信息的传播非常快,一方面我们很喜欢这些新技术,在利比亚的撤离过程中,我们就是依靠微博、依靠QQ,依靠网络上的邮件、聊天工具等方式我们了解到他在什么地方的信息,对我们工作很有帮助。另外,它对我们的工作也做了一定的监督,我们有什么地方做的不好,微博很快的传播出来。我们主要是依靠网站,中国领事服务网在向广大的海外同胞传送我们的信息。这个网站有微博分享的功能,有向网友自动推送,在自愿原则基础上的发送安全信息的功能。所以我们非常希望各位网友用好渠道保护自己的合法权益,来求助,也对我们工作提出更好的监督。目前为止,由于人手所限还没有开通专门的中国领事保护微博,但是外交小灵通做的非常不错,有上百万的粉丝。我们和新闻司的公共外交办公室保持密切合作,我们也是经常利用外交小灵通这个平台发布相关的领事保护信息。我们还会进一步的想方设法用好这些新技术,用好这些新平台。除了短信平台,我们和联通已有的平台之外,我们希望明年和工信部合作,让中国移动和中国电信都参与到我们的外交工作中来,用他们的网络给手机用户提供安全信息。那一天到来的时候,我们基本是全覆盖了。无论走到哪里,这三大运营商,你只要用他们的服务都可以得到安全防护的信息。

  [网友庐山]:有媒体报道,近年来外交部和驻外领事馆处理的各类领事保护案件超过12万起,身居海外中国公民近百万,请问司长你对2011年的领事保护有何评价,对2012年工作又做何设想。

  [黄屏]:现在领事保护工作是两手抓的问题。2011年的工作总体是稳中求进,预防性领事保护工作取得了跨越式发展。一方面抓机制的建设,应急案件的处理,因为不管怎么预防,应急机制是必须有的。事情该发生是会发生的,不可能让它们都不发生,只要有事情发生就做好应对事情的准备,无论是在什么地方。2011年处理了埃及、利比亚、日本这些大事情,是对应急机制建设所取得成果的一种检验,检验了我们这些机制还是有效的。另外一手是抓预防性领事保护工作,上游治理、前期预防。去年推出了九大举措,预防性领事保护取得了跨越性的发展,无论是地方、企业、驻外使领馆,和我们相关的部门,包括学校等等,大家都动起来了,形势非常可喜。我看见大家都行动起来的时候,我就能够看见老百姓安全防范意识的提高。我们希望通过共同的努力,全民来办领保的努力,把海外的案件减下来,让老百姓少受损失。去年整体情况,大案子我们处理的很不错,其他的案子,像恐怖袭击、渔业纠纷等等加起来也是三万多起,处理的也不错,预防性领事工作取得了大跨越的发展。

  未来一年我们继续两手抓,两手都要硬。一方面运行机制下沉,进一步的完善。另一方面,着力加强预防性领事保护工作,在九大举措的基础上夯实,让它上新台阶,取得新进展。

  [主持人]:既然领事保护工作对海外中国公民和机构是一种保护,是否意味着只要在境外的同胞或者企业出了事就可以去当地的中国使领馆或领保中心寻求帮助呢?

  [黄屏]:按照中国的国籍法,你只要是中国人,碰到麻烦都可以到中国驻海外使领馆寻求帮助。领事保护也不是万能的,领事保护是保护我们海外公民和机构的合法权益。保护权益的同时,公民和法人也承担有相应义务。打一个比方,我们对你提供领事保护的时候,你对领事官说的信息一定要是真实的,你不能要求我们领事官员给予你的保护高于当地人。比如你被送到监狱里了,你说这个地方我不能住,我要住宾馆,这是不可能的。你不能要求比当地国民高的待遇。你不能干扰使馆和领馆的正常工作秩序。有一些公民在海外碰到麻烦以后,就到街上游行,把使领馆围起来甚至不走,这是严重干扰了使领馆的工作。其次,就是尊重当地的法律法规,当地的风俗人情。你和公司之间的事情,但是你跑到大街上游行,把很多在国内的做法也拿到国外去,可能你就会违反人家的法律法规,这是不行的。另外你可能需要支付相关的费用。领事保护过程中产生的费用,也不都是国家免单的,比如说证件遗失,补办是要交一部分费用的。我们全力做好领事保护的同时,希望大家也能够尽公民的义务。

  [网友琴江对语]:中国目前并没有单独一部法律对于领事保护的性质和行为做一个限定,现阶段开展领事保护的主要依据是什么?中国是否考虑过立法?

  [黄屏]:现在没有专门的领事保护法,从建国之初的《共同纲领》开始,宪法就明确规定中国要保护我们海外华人的合法权益,还有许多相关法律,也包括我们和外国签订的双边条约,我们加入的国际公约都是执行领事保护的法律依据,还包括一些国际惯例。其实现在我们也积极调研,推动领事保护专门立法的进程,希望能够早点把这个法推出来。

  [主持人]:谢谢黄屏司长的解答,我们的网友也应该通过黄司长的解答有一个非常满意的答复,谢谢几百万的网友,谢谢黄司长,下期节目再见。

  [黄屏]:谢谢主持人,谢谢各位网友,谢谢。

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